Une métropole décide de créer une zone d’aménagement concertée (ZAC). Cette opération, déclarée d’utilité publique, prévoit la construction d’environ 1 000 logements, ainsi que la création de commerces, services et bureaux. À cet effet, le centre communal d’action sociale (CCAS) de l’une des communes de la Métropole, propriétaire de terrains situés dans l’emprise de la future ZAC, autorise la cession à l’aménageur de ceux qui avaient été transmis par libéralité en 1920 au bureau de bienfaisance de la ville, devenu le CCAS. La libéralité spécifiait qu’elle devait servir à constituer une œuvre de gratitude destinée principalement à recevoir des femmes enceintes ou récemment accouchées en grande précarité, et leurs enfants.
Saisi par plusieurs riverains, rejoints par des associations, le tribunal administratif, par trois jugements rendus le même jour, annule les délibérations du CCAS ayant autorisé la cession. Parmi les motifs retenus : en autorisant la cession des parcelles à l’aménageur afin de réaliser la ZAC, qui ne poursuit aucunement la satisfaction de la destination de la libéralité, le CCAS a méconnu la charge grevant le bien concerné. La cession ne pouvait intervenir sans que soit préalablement mise en œuvre la procédure de révision des charges et conditions de la libéralité devant le juge judiciaire prévue aux articles 900-2 à 900-8 du Code civil. Le Code général des collectivités territoriales prévoit en effet que « la révision des conditions et charges grevant les donations ou legs consentis au profit des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics est régie par les articles 900-2 à 900-8 du Code civil » (CGCT art. L 1311-17). Quant au Conseil d’État, il juge que la modification des charges et conditions grevant un bien légué à une commune ou l’aliénation de ce bien ne peut avoir lieu que dans les conditions et selon la procédure définies par les articles 900-2 à 900-8 du Code civil (CE 19-2-1990 no 73923, Cne d’Éguilles).
En appel, l’aménageur questionne la constitutionnalité des dispositions précitées, telles qu’interprétées par le Conseil d’État : elles porteraient atteinte au droit de propriété de la commune garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, sans que cette atteinte puisse être justifiée par l’intérêt général dès lors qu’elle fait obstacle à la réalisation d’un projet de création d’une ZAC déclarée d’utilité publique.
Analyse de la cour administrative d’appel :
au regard de l’article 17 : si le législateur a décidé de soumettre la révision des conditions et charges grevant les donations ou legs consentis au profit des collectivités territoriales à la procédure prévue par les dispositions 900-2 à 900-8 du Code civil et que le Conseil d’État en a déduit qu’une telle révision était un préalable à la cession des parcelles grevées d’une charge, cette obligation procédurale n’a ni pour objet ni pour effet d’entraîner une privation du droit de propriété de la collectivité tel qu’hérité de la libéralité consentie ;
au regard de l’article 2 : si, en organisant la procédure de révision judiciaire des conditions et charges grevant un legs, le législateur a ainsi entendu garantir le respect de la volonté du disposant, cette procédure permet au bénéficiaire du legs d’invoquer « un changement de circonstances » ainsi que l’indique l’article 900-2 du Code civil. Cette obligation procédurale ne constitue pas une limite disproportionnée à l’exercice du droit de propriété de la collectivité tel qu’hérité de la libéralité consentie alors même que la cession des biens légués s’inscrit dans le périmètre d’un projet légalement déclaré d’utilité publique, circonstance qu’il appartient au juge judiciaire d’apprécier.
Il en résulte que les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées ne présentent pas de caractère sérieux. Il n’y a donc pas lieu de les transmettre au Conseil d’État.
La cour administrative confirme par ailleurs, dans les trois instances, les jugements rendus par le tribunal administratif.
A noter :
De manière assez troublante, tant les jugements de première instance que les arrêts d’appel évoquent tantôt une donation, tantôt un legs pour qualifier la libéralité consentie au bureau de bienfaisance de la ville. Quoi qu’il en soit, la solution rapportée vaut aussi bien pour un legs que pour une donation.
Signalons que lorsque la libéralité a été consentie à l’État, aux établissements publics de l’État et aux établissements publics de santé, il existe une procédure de révision administrative des conditions ou charges grevant la libéralité (CGPPP art. L 2222-13 et L 2222-17 ; CSP art. L 6145-10). Cette révision ne peut aboutir que si l'auteur de la libéralité ou ses ayants droit acceptent les mesures envisagées par l'autorité administrative compétente. En l’absence d’accord, seule la révision judiciaire sera possible (pour un exposé détaillé de celle-ci, voir Mémento Successions Libéralités, dir. B. Vareille, nos 2275 s.).
